唐琦
中国是传统农业大国，农业是关乎国计民生的基础产业，农业生产容易受到自然条件的制约。农业保险作为国际通行的支持农业发展的财政金融政策，在稳定农业生产、促进粮食产量提高等方面发挥了积极作用（Orden，2001；
徐斌和孙蓉，2016；
肖攀等，2019；
江生忠和朱文冲，2021）。经过多年探索发现，农业保险具有准公共物品属性，需要政府的支持和参与（张峭，2020）。近年来，财政支持农业保险的力度越来越大，政策环境不断优化，经营效率不断提高（朱俊生，2022），但也在一定程度上存在着投保人道德风险等问题，导致农业保险市场失灵（刘从敏和张祖荣，2021）。从财政补贴角度看，受不同地区政策环境影响，财政补贴效率存在一定差异（李嘉欣和陈盛伟等，2021）。
国内最早文字记载的农业保险试验可以追溯到1934 年的耕牛互助合作保险（庹国柱和王国军，2002）。2004 年，中央一号文件《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出“加快建立政策性农业保险制度”。2019 年5 月，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），2019 年9 月，《财政部 农业农村部 银保监会 林草局关于印发〈关于加快农业保险高质量发展的指导意见〉的通知》（财金〔2019〕102 号）（以下简称《通知》），首次提出保险深度、保险密度概念及阶段目标，明确由各级财政部门牵头推进农业保险工作，从制度上解决了长期以来农业保险存在的多头管理、分散用力等问题，标志着农业保险迈入高质量发展阶段。山东省作为农业大省，粮食和“菜篮子”产品产量稳居全国前列，农产品出口额连续多年领跑全国，在全国农业发展中占有举足轻重的地位。本文以山东省为例，梳理分析了当前农业保险工作进展及面临的挑战，提出要科学看待农业保险领域的三个“矛盾”，从农业保险多层次发展、农业保险数字化发展、提高农业保险效率水平、完善科学的费率确定机制四方面破题，对新形势下农业保险高质量发展具有一定的现实借鉴意义。
自2006 年起，山东省开始推动农业保险试点，经过十几年的发展，农业保险覆盖范围稳步扩大，政策支持力度持续提升，服务体系建设不断完善，农业保险创新产品遍地开花。
（一）初步发展期（2006—2014 年）。2006 年，章丘、寿光、临清3 地成为山东省政策性农业保险首批试点地区，试点险种为奶牛、玉米、小麦、蔬菜大棚。2008 年，山东省成为中央财政补贴的试点地区之一，试点范围不断扩大至2012 年的60 个县（市、区）。到2013 年，试点范围达到了136 个县（市、区），实现所有涉农县全覆盖。
（二）快速发展期（2014—2019 年）。2014 年以后，山东省农业保险迎来快速发展时期。各级政府对农业保险重视程度不断增强，承保公司服务意识和服务水平不断提高，农民的参保积极性更加高涨。省级新增苹果、桃、日光温室、冬枣、鸭梨5 个补贴险种，推动开展大蒜、马铃薯、大白菜等特色农产品价格指数保险，实行了差异化财政补贴政策。比如，2017 年，全面取消产粮大县县级支出，取消公益林林农自行承担保费。2018 年，面向适度规模经营农户开展农业大灾保险试点。2019 年，获得财政部小麦全成本保险试点资格，在济阳、桓台、肥城、阳谷4 地开展了试点工作。
（三）高质量发展期（2019 年至今）。2019 年，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《指导意见》，财政部联合有关部门出台《通知》，标志着农业保险迈入了高质量发展阶段。2020 年，山东省财政厅牵头建立省级农业保险高质量发展工作联席会议制度，并联合有关部门印发《关于加快山东省农业保险高质量发展的实施意见》（鲁财金〔2020〕46 号），成为规范山东农业保险发展的纲领性文件。在这一阶段，农业保险品种进一步丰富，从以粮食作物为主延伸至地方优势特色农产品保险；
保障水平不断提升，从保直接物化成本向保完全成本和收入转变；
支持方式更加优化，从保费补贴拓展为“补贴+以奖代补”；
金融属性不断增强，涉农保险与信贷、期货等金融领域加强联动，出现了农业保险贷、“保险+期货”等创新产品。
（一）财政支农效应凸显。资金投入是农业保险高速发展的坚实后盾，是调动农民投保积极性的有效举措。近年来，中央和省财政资金投入逐年加大，农业保险在财政支农方面重要性日益显现。2016—2022 年，中央和省级保费补贴资金（不含青岛）从15.24 亿元增长到37.48 亿元，年均增速达13.7%。特别是2019 年中央提出农业保险高质量发展以来，政策性农业保险保费规模由2018 年的22.44 亿元提高到2022 年的61.77 亿元，风险保障水平由2018 年的575 亿元提高到2022 年的1499 亿元，农民获得感、安全感得到有效提升。①根据财政部门数据整理。
（二）农业保险保障能力不断提升。2019年，财政部联合有关部门出台《通知》，提出了农业保险高质量发展的阶段性目标：到2022 年底，农业保险深度（保费/第一产业增加值）达到1%，农业保险密度（保费/农业从业人口）达到500 元/人。农业保险深度是农业保险保额对农业产值的覆盖程度，体现了农业保险风险保障的能力和水平。农业保险密度为农业从业人口所对应的平均保险费，反映出农民保险意识的强弱。从山东省情况看，2019 年以前，农业保险深度和农业保险密度两项指标均处于较低水平，且增速较慢。2019 年以后，农业保险保障水平不断提升，迈入了高速发展的快车道。据初步测算，2022 年底，山东省农业保险深度为1.1%，农业保险密度为530 元/人，达到中央提出的高质量发展的目标要求。
（三）农业保险覆盖品种不断扩大。中央财政补贴支持山东的保险品种主要为小麦、玉米、水稻、育肥猪等12 个大宗险种。在此基础上，省财政对全省种植规模较大、具有地方特色的日光温室、苹果、桃3 个产量保险，以及大蒜、马铃薯、蒜薹等价格波动较大的8 个特色农产品目标价格保险给予补贴支持。为充分调动市县开展特色保险的积极性，自2019 年起，山东省实施了地方特色保险奖补政策，省财政对市县自主开展的特色保险，按照市县财政保费补贴总额的50%—60%给予奖补支持。奖补政策有效激发了基层创新农业保险品种的积极性，2019 年政策出台后，有40 个县申请开展了19 个特色农产品保险，2020 年扩大到83 个县46 个特色品种，2021 年继续扩大到93 个县的60 个特色品种，2019—2021 年，省财政补贴的保险品种分别达到44 个、71 个、85 个，加快形成了“一县一品”的农业保险格局。
（四）重农抓粮责任全面压实。2022 年，山东省在所有产粮大县实施三大粮食作物完全成本保险，推出“一破两提两降”改革方案：打破全省统一费率，不同风险区实行差别费率；
提高保险保障水平，小麦、水稻、玉米完全成本保险保额分别为每亩950 元、1150 元、950 元；
提高省级补助标准，将省级平均补助比例提高到30%以上；
降低保险费率，小麦、玉米、水稻完全成本保险费率分别为3.79%、4.42%、4.35%，较直接物化成本保险降低0.21、0.02、0.27 个百分点；
降低保险起赔线，由原来的20%—30%统一下调为10%。同时，为提高各级对保障粮食安全的重视，将粮食作物投保率列入地方党委政府考核，进一步压实保障粮食安全的政治责任感。据初步统计，2022 年山东省三大粮食作物投保率达89%，超出中央农业保险高质量发展70%的目标19 个百分点，完全成本保险投保份额达86%以上，成为农民投保的主要选择。
（五）承保机构服务能力显著提升。一是提高理赔时效。从保险赔付环节看，2021 年的报案—查勘、首次勘察—立案、立案—核赔三个环节理赔时间分别较2020 年降低11.46%、7.04%、9.27%。二是加大灾前投入。鼓励承保机构提前介入灾害防治，变灾后理赔为灾前预防，主动承担社会责任。2021 年，山东省7 家承保机构75 个分支机构共进行灾前投入1348 万元，通过购买农药物资、无害化设备、建造蓄水池等方式，有效防范风险发生，保障了农民利益。三是注重保险创新。始终把创新作为推动农业保险工作的重要抓手。创新开展首创险种评选工作，明确首创险种承保机构可获3 年创新保护期。持续推进“保险+期货”业务创新，2020—2021 年，山东省连续两年位居大连商品交易所整县制“保险+期货”项目全国第一。
（六）农业保险制度体系不断完善。出台《山东省财政厅 山东省发展和改革委员会 山东省自然资源厅等5 部门关于印发山东省政策性农业保险首创险种认定指南（试行）的通知》（鲁财金〔2021〕25 号），引导承保机构创新保险产品；
出台《山东省财政厅 山东省发展和改革委员会 山东省自然资源厅等7 部门关于印发山东省农业保险保险费补贴管理实施细则的通知》（鲁财金〔2022〕18 号），明确保费补贴资金管理有关要求；
出台《山东省财政厅等7 部门关于印发山东省政策性农业保险承保机构绩效评价办法的通知》（鲁财金〔2022〕24 号），每年委托第三方机构对承保机构进行绩效考核，考核结果与市场准入退出、保费补贴支持等挂钩，使承保机构更加坚持“保险姓保”定位。
（七）科技赋能逐渐加强。注重科技创新在农业保险工作方面的应用，通过区块链、云计算、物联网等科技，为农业保险发展提供创新驱动力，解决了农业保险中存在的工作量大、数据采集难、信息不对称等问题，使业务更加精准、及时、高效。比如，承保机构通过购买卫星遥感服务，评估灾害发生范围、强度、损失程度和最终的保险损失，化解了传统作业方式下面积厘定难、大面积下的精准查勘难、定损理赔难等问题。
当前，我国经济发展进入新常态，经济调结构、转方式进入攻坚期。2022年以来，受美联储加息缩表、俄乌冲突、新冠疫情等因素影响，全球经济持续放缓，通胀速度加快。面对极端气候等因素对全球粮食、大宗农产品供应的影响，农业保险助力农业发展的重要性日益凸显。
（一）农业高质量发展需要农业保险。农业是国民经济的基础性产业，农业农村的未来要依赖农业农村现代化，农业农村现代化也对农业高质量发展提出了更高的需求。我国是人口大国、粮食生产大国，也是粮食进口大国。据全国第三次国土调查数据显示，我国耕地面积19.18 亿亩，占世界耕地面积的9%，而我国人口总数超14 亿，占世界人口的17%，耕地面积少而人口数量多的供需矛盾长期存在。农业生产经营面临的风险不确定性高、可预测性差，需要农业保险提供多样化风险保障，解除农民开展现代农业的后顾之忧。以山东省为例，2021 年全省（含青岛市）第一产业增加值6029.03 亿元，占全国比重7.26%，农业保险总保费规模55.29 亿元，占全国比重5.73%，低于第一产业增加值比重1.53 个百分点，亟须进一步发挥农业保险风险保障作用。
（二）农村金融发展需要农业保险。2022 年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》将“强化乡村振兴金融服务”单独列出，提出积极发展农业保险和再保险，优化完善“保险+期货”模式。农业经济的发展离不开生产要素的投入，特别是金融资本的持续投入，建立广覆盖、多层次的农村金融体系对助力乡村振兴战略实施有重要意义。农业保险是农村金融体系发展中不可或缺的一环，在农业领域具有天然的优势，其政策效果更为直接。此外，为防范农业产品价格波动风险，近年来很多省份开展了生猪、玉米、大豆、棉花等险种的“保险+期货”模式，通过期货市场将农产品的价格风险进行转移，更好发挥农业保险稳定农民收入的作用。
（三）农民生产经营需要农业保险。农业保险不仅是保险公司开展的一项保险业务，更是党中央、国务院交给保险业支农惠农的一项政治任务。与过去相比，农户对农业保险的认识已有明显提高，主动投保的意愿显著增强。其原因一是国际形势、极端天气等因素导致的粮食价格波动幅度较大，农民种粮收益不稳定性较高；
二是受新型城镇化影响，农业从业人口不断向城镇转移，进一步加快了土地流转，带动了新型农业经营主体兴起。相较于传统小农户，新型农业经营主体为了规避农业风险，偏向于追求更高的保障水平，更需多元化的保险品种。从目前情况看，除三大粮食作物保障水平覆盖完全成本外，其他品种仍以保障直接物化成本为主，产粮大县与规模化农业生产者多样化、高保障的保险需求还有一定差距。
（一）经济下行使财政支出面临一定压力。2019—2021 年，全国农业保险保费收入年均增速达到20%，而同期财政一般公共预算收入增速约3%，增速差异明显。总体看，保费增速的主要原因是近几年我国政策性农业保险提标、扩面的改革力度较大。在当前“三保”压力下，基层财政部门难免出现“心有余而力不足”的情况。横向对比看，虽然中央财政实行了差异化的财政补贴政策，但各省人均财力高低及农业产出水平对农业保险的总需求差异较大。山东虽然是经济大省，但人均财政收入不高。按照现行中央补助政策，山东获得中央财政补贴比例比中西部低10 个百分点，进一步加大了省以下支出压力。纵向对比看，中央和省级财政主要保障的是粮食作物和大宗农副产品，对地方特色类农产品主要通过奖补政策予以支持，更需基层发挥主动性。
（二）提高农业保险投保理赔精准性任重道远。种植业保险方面，受历史沿革、自然因素、土地制度等影响，我国耕地“细碎化”现象明显。近年来土地流转速度加快，以土地确权数据核验投保数据存在较大误差。当前，小农户一般为以村为单位投保，统一确定村集体损失率，投保理赔的精准性不足导致农民和保险公司在损失程度和损失范围认定等方面易出现矛盾。虽然保险公司通过无人机、遥感卫星等技术手段进行作物生长期监测并辅助查勘定损，取得了一些成效，但受制于高投入成本等原因，目前还无法将该技术应用到所有区域和险种。养殖业保险方面，突出的问题是养殖户的选择性投保带来的道德风险。受猪瘟等疫情影响，保险公司无法实地核验生猪等投保数量，只能通过耳标管理等方式间接核验，而对于自繁自养的育肥猪，由于生长期短，通过耳标号核验投保数量的成本较高，通常只能根据通行的能繁母猪自繁自养比例计算，统计口径上易产生一定误差。
（三）农业保险保本微利原则需进一步明确。保本微利是保险条款和费率拟定的初衷和标准，关系到农业保险定价科学性、合理性问题，也关系到农业保险能不能实现高质量发展，本质上要求承保机构树立经营平衡和可持续发展的正确预期。根据中央政策规定的承保机构综合费用率上限20%推算，农业保险的平均赔付水平应接近或等于80%。但在实际操作中，以山东省为例，虽然三大粮食作物保险费率已不断优化调整，但整体赔付率仍然不高，保险费率还有调低的空间。
（四）农业保险数字化管理水平有待提升。从全国来看，农业大数据的历史积累有限，农业风险区划和农业保险费率调整机制不够健全。一是农业保险基础数据较为分散。农业保险数据分散在各个部门，尚未实现数据的共享与统一。虽然山东等一些省份已经建立农业保险信息管理平台，但目前主要实现保单数据核验和补贴资金管理，与实现不同部门间全部数据分享的目标仍有一定差距。二是缺乏全流程财政补贴资金监管。通常做法是将中央、省级、市级补贴资金统一拨付至县级，由县级根据实际承保情况拨付至承保机构，但对个别地方反映的财政补贴资金拨付较慢的问题，尚未建立有效的资金拨付跟踪机制。三是运用大数据设计保险产品经验不足。由于农业保险大数据积累有限，通过历史公允数据修订现有保险产品的依据不充分，利用大数据指导工作有待提升。
（五）保险公司综合服务水平有待提高。一是保险服务意识不强。我国农业保险主要以政策性保险为主，但市场竞争规则使保险公司更倾向于过度追求利润，一定程度上也导致理赔慢等现象发生。二是保险服务人员配置不到位。保险公司主要通过村协保员进行政策宣传和协助理赔。受限于协保员业务素质水平，对农业保险条款的理解不够透彻，无法全面满足农业保险政策需要。三是农业保险理赔效率较低。尽管近年来理赔时效有所提升，但农业保险首次查勘到立案及立案到核赔两个环节时间仍较长，不能及时足额赔付等问题时有发生，影响农民整体获得感。
（一）科学看待“财政预算约束”与“增品、扩面、提标”。近几年，财政部多个文件中提到农业保险要强化预算约束的表述。强化预算约束体现的是在预算约束范围内开展工作，与农业保险愿保尽保看似存在矛盾，实则是辩证统一的关系。农业保险作为准公共产品，需要财政部门提供保费补贴才能实现稳定发展。在现有预算范围内有计划的“增品、扩面、提标”，是在当前财政支出压力较大时的一种解决方案，也是保障农业保险长远稳健发展的基础。美国自1938 年建立农作物保险制度，工作重点一直是农作物保险，直到近几年才开始补贴养殖保险。不论哪个国家，都无法实现无限度财力支持农业保险的理想状态。因此，现阶段我国的农业保险工作要本着实事求是的态度，扎实稳步推进。
（二）科学看待政策性农业保险与商业性农业保险。我国的农业保险历经了政策性和商业性迭代，得出政策性农业保险必须有政府补贴支持才能长远发展的结论。通常来讲，政策性农业保险和商业性农业保险的主要区别为是否有政府参与并进行补贴。在政府强力推动下，农民的保险意识有了显著提升，农业保险市场规模稳步扩大，因此，在农险发展较为成熟、市场化程度高、经济价值大的农业领域，可以逐步探索财政补贴退坡机制，研究推出“政策性+商业性”保险产品，将更多的财政资金用于关系国计民生的主要农作物保险。通过政策引导，使涉农主体树立起商业保险意识，既能防止出现“政策险”挤占“商业险”空间的现象，又能避免政策性农业保险保费规模不断扩大而增加基层支出压力。
（三）科学看待市场化运作与保险“政治化”。政策性农业保险兼具政策性和保险的基本属性，实际工作推进中，需科学处理两方面关系，避免顾此失彼。如，根据2012 年国务院办公厅印发的《农业保险条例》（中华人民共和国国务院令第629 号）规定，农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。个别基层部门为了完成粮食作物的高投保率考核任务，存在将种粮补贴获得与粮食投保挂钩的现象，一定程度上与农业保险的原则相违背。又如，对公益林保险遭受火灾等灾害大面积出险的情况，由于和地方政府的安全责任考核挂钩，出险时是否报案成为困扰投保主体的难题。农业保险本质是市场运作，如何有效发挥保险的市场化手段，充分调动农民的积极性，仍是需要深入研究解决的课题。
在2020 年中央农村工作会议上，习近平总书记明确指出，“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是‘三农’工作重心的历史性转移”。下一步，应对标农业保险高质量发展的各项要求，紧扣农业保险发展目标，精准把握我国农业保险发展方向。
（一）推动农业保险多层次发展。自2007 年中央开展政策性农业保险试点以来，农民的保险意识明显提高，基本实现了从“要我保”向“我要保”的转变，应分层、分重点引导不同规模主体选择多样保险产品。一是确保主粮作物保险覆盖面稳增不降。当前，分散化、小规模的土地经营模式已不能完全适应农业市场和国际化的需求，随着农村土地流转速度加快，要进一步加大粮食保险支持力度，推动粮食作物规模化生产。二是引导地方加大特色保险推动力度。对于小规模种植户来说，单纯种粮的收益难以满足其日常生活需要。在这一背景下，很多区县立足当地特色农业产业，将种植经济作物作为促进农业增效、农民致富的重要途径。中央和省级财政应从目前奖补资金支持的基础上，在规范保险条款、明确赔付标准等方面加大指导力度，支持地方创新开展优势特色农产品保险。三是推动实现由保产量到保收入的转变。收入保险的风险保障覆盖了农业生产和商品交易两个环节，能从根本上保障农民收入的稳定。目前收入保险中收入一般按照约定期货合约的期货价格和当年实际产量的乘积来确定，由于不成熟的期货市场中，期货价格与现货价格存在一定基差，导致按照期货价格核定的理赔金额与实际损失存在一定偏差，影响农户对收入保险的认可度。下一步，应加快培育完善成熟的期货市场，扩大大宗农产品市场交易规模，完善期货市场价格调节机制，缩小基差范围，在此基础上推动农业保险由“产量险”向“收入险”过渡。
（二）推动农业保险数字化发展。我国快速增长的农业保险保费规模迫切需要农业保险数字化转型，建议从前端的精准投保和后端的精准理赔两方面着手，构建“数字农业保险”框架体系。精准投保上，目前，承保机构通过购买商业化的遥感服务等方式，基本实现了规模种植地块投保数量的核定。下一步，工作重点应聚焦整合农业信息，特别是中央层面整合财政、农业、气象、畜牧等多部门的信息资源，在遥感信息、地块确认、红外识别等方面破除信息数据壁垒，实现农业保险基础信息互联互通和资源共享。精准理赔上，投保数量核定的准确性直接影响了理赔数据的真实性。应继续提升卫星遥感确定损失程度的准确率，加强遥感数据与传统查勘定损技术手段结合，同时加大科技手段的宣传力度，在提升科技定损理赔准确性的同时，确保农民充分认可理赔金额，提升其政策的获得感和满意度。
（三）提高农业保险效率水平。一是在保险机构选择上，适度加大农民自主选择权。根据《财政部 农业农村部关于加强政策性农业保险承保机构遴选管理工作的通知》（财金〔2020〕128 号）规定，由省级或地市级财政等部门通过公开遴选方式，确定政策性农业保险开办机构名单。承保机构开展业务的“选择权”掌握在政府手中，农民无法根据投保体验自主选择机构。长远看，可探索构建“农业保险超市”，在政府部门划定符合规定的保险公司名单后，由农民根据服务体验等自行选择保险公司购买农业保险，通过“用脚投票”的方式，真正实现以保险服务促业务提升。二是在补贴资金拨付上，确保补贴资金高效拨付到位。从正、反两方面发力，探索解决当前经济下行导致部分县出现的资金拨付缓慢问题。一方面，完善资金拨付方式，探索市级财政拨付的可行性。另一方面，加大对资金滞拨县的督导力度，视情况可通过取消奖补资金申请资格、调低次年中央和省级财政补贴比例等方式，督促加大资金拨付力度。
（四）完善科学的保费确定机制。科学合理的定价机制是实现政策性农业保险“保本微利”目标的根本途径，不科学的定价是逆向选择、恶性业务、协议赔付等情况发生的重要原因。应从以下两方面努力，完善科学的保费确定机制。一方面，建立科学的风险区划。在对农业保险标的及其风险特点进行充分调查的基础上，基于不同的风险因素和灾害损失情况，将农业保险标的投保区域划分为若干不同风险类型和等级，测算不同区域风险费率水平。另一方面，建立费率动态调整机制。建议以3—5 年为一个周期，观察周期内保险标的赔付水平，并作为下一周期保险费率确定的重要参考因素，动态调整保险费率水平，使赔付率维持在75%—80%的合理区间，既确保农业保险可持续发展，又发挥财政资金更大效益。
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