高 燕，饶芳萍，石晓平，阿布都热合曼·阿布迪克然木
（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；
2.山东建筑大学商学院，山东 济南 250101；
3.南京财经大学公共管理学院，江苏 南京 210023；
4.南京农业大学中国资源环境与发展研究院，江苏 南京 210095；
5.新疆农业大学公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052）
产权制度对我国的农业、农村发展具有重要影响，制度经济学认为清晰界定的产权是制度的基础，所以自20世纪80年代以来国家对农地产权制度进行了一系列改革，以期明晰界定产权，提高农地产权的稳定性和安全性，保护农民的农地权益，促进农地市场健康发展[1-2]。从制度层面看我国农地产权制度改革很大程度上提高了产权安全水平，但由于集体或地方政府干预、侵害农户农地权益（比如强制流转、征收导致的利益纠纷、个别地区的强制性土地调整等）、法律法规执行不到位、政府官员不作为或腐败[3-4]等原因，致使实际产权安全政策难以执行，产权安全水平仍然不高[5-6]。为了进一步提高农地产权的安全水平，我国于2008年提出了新一轮农地确权颁证政策，从2009年开始试点，2013 年中央“一号文件”正式提出用5 年时间在全国基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。截至2018年底，全国30个省份已经基本完成确权工作，2020年底农村承包地确权面积达 15 亿亩，土地确权登记发证率超过 96%①数据来源：
http://m.agronet.com.cn/News/Detail/257585pcid=24382。。
土地登记确权颁证是各国政府产权制度改革常用的手段，基本的制度逻辑在于正式的土地产权证书可以提供明确的产权信息，由国家正式法律制度作为保障，具有很强的保护效力，因而被认为是土地产权人证明自己权利的有利证明文件，所以很多制度经济学家和财产理论学家认为确权有利于产权安全水平的提高[7-10]。我国始于2008年的新一轮农地确权历经10余年时间，预算投资达上千亿元[11]。此次确权有两个显著特点: 一是强调集体成员权的身份固化；
二是强调承包地空间边界明晰。其功能在于：一是减少农户预期的不确定性，诱导农民的长期投资与生产行为；
二是通过明晰产权优化资源配置，促进农地流转[12]，健全“归属清晰、保护严格、流转顺畅”的产权制度。回顾我国农村土地改革历程，可以发现此次确权颁证是在原有还权赋能改革基础上的进一步赋能。赋能主要表现为：一是通过更加完整、详细的产权主客体、权利内容等信息的记录突出强化证书的权利证明作用；
二是加强后期管理中确权的信息在交易、产权界定等领域的管理、保护作用。
从20世纪80年代开始，国内外学者对农地确权的绩效进行了广泛深入的研究，包括确权对农地流转、租金、农地投资、土地抵押贷款、生产效率等的影响。研究思路大多为农地确权提高了产权的安全性、稳定性，进而对农地流转、租金、抵押贷款、投资等产生影响，产权安全性或稳定性是研究中极为重要的中间变量[2-3，6-10，13-16]。就现有研究来看，从农地产权安全（特别是感知产权安全）这一视角单独对我国新一轮确权政策绩效评价的研究相对不足。此外，现有研究多以新一轮确权之前的数据或农地确权执行初期的调研数据为基础展开，数据不能全面反映新一轮农地确权产生的影响。同时，新一轮农地确权作为一项重要的国家公共政策，现有研究鲜见从确权政策执行或实施过程这一视角考虑政策效果，而政策执行却是政策目标是否实现的关键[17]。农业农村部从2019年开展的确权“回头看”，进一步落实确权颁证工作①开展承包地确权登记颁证“回头看”，https://news.sina.com.cn/c/2019-04-18/doc-ihvhiewr6928140.shtml。，可见我国新一轮确权政策执行效果并不理想，有必要进一步分析哪些因素或环节影响了新一轮农地确权的绩效。鉴于此，本文从政策执行视角，以感知产权安全理论为指导，研究新一轮农地确权对农户感知产权安全的影响，旨在系统回答以下三个问题：新一轮农地确权政策是否对农户的农地产权安全感知有显著影响？政策执行的哪些环节对感知产权安全产生影响？可能的原因是什么？
2.1 政策执行
美国政策学者艾利森指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，其余90%取决于有效的执行。”[17]可见，目标最终是否能够实现依赖于有效的政策执行。政策执行通过解释、宣传、试验、实施、协调与监控等方式，将政策方案内容转化为现实效果，从而实现既定的效能[18]。根据公共政策执行过程和确权政策程序，本文将确权政策执行分为三个阶段：政策宣传、政策实施和最后确权颁证。政策宣传贯穿政策执行过程的始终，政策实施为确权执行中间的具体操作阶段（包括测量、公示等），颁证仅为最后的产权证颁发阶段，实施阶段与确权颁证阶段前后顺序可以明确区分，宣传阶段与其他阶段的界限不明确。目前国内文献并没有按政策执行过程区分阶段研究确权政策可能产生的影响，更多文献将宣传与颁证作为独立变量进行研究，政策执行大多指的是中间实施操作环节。为了更好地研究政策执行对确权政策可能的影响，本文区分政策执行的不同阶段，分析了不同阶段可能对确权政策的影响。
2.2 土地确权颁证与产权安全感知
产权安全是一个复合的概念，VAN GENDER在综合前人观点的基础上提出了三维视角的产权安全观：一是通过国家政策法规等正式制度赋权形成的法律层面的产权安全；
二是实际中人们持有、保护产权的状态形成的实际层面的产权安全；
三是产权主体根据认知形成的个人感知层面的产权安全[19]。三种层面的产权安全既相互影响又各不相同。例如法律层面、事实层面和感知层面的产权安全常常存在较大差异，且正式制度的执行及非正式制度都会影响事实层面的产权安全[4]，而法律和实际层面的产权安全通过感知层面的产权安全发挥作用，感知产权安全直接影响个人努力程度进而影响产出，所以感知产权安全被认为比法律上的或事实上的产权安全更能直接地反映产权安全的情况[8，10]，因此本文重点关注感知层面产权安全水平。理论上新一轮农地确权政策如果能按要求有效执行，最终农户能够持有更加清晰且内容明确的产权证书并体会到政策的重要性，进而改变农民个人旧有的认知，提高农地感知产权安全水平。国内外学者的研究大多数以是否持有产权证书或合同指代确权，很多学者认为正式的法律产权登记颁证可以提高土地感知产权安全[16,19-21]。国内研究文献中部分观点认为是否持有证书是影响农户感知产权安全的因素，持有土地证书改善了农户的产权安全感知，进而推动了农地生产效率[3-5,22]。
根据上述理论分析和文献思路，确权颁证作为确权政策执行的最后环节，是否持有证书是衡量确权政策绩效的重要变量，本文以是否持有证书代表确权政策执行最后环节（确权颁证）的一个重要指标，提出研究假说1：持有新一轮农地确权证书有利于提高农户产权安全感知，即新一轮农地确权证书对农户感知产权安全产生正的积极影响。
2.3 政策实施规范有效与否与产权安全感知
确权政策的参与主体主要是政策制定者、执行者和接受者，农民作为政策接受者对新一轮农地确权政策的认知很大程度上依赖政策实际的实施情况。如果农地确权政策实施时不能被有效执行，甚或消极执行、形式执行（比如农民对农地测量与否、用什么方式测量、测量结果是什么并不清楚），因实施不到位导致农民对确权的功能和作用不了解、不认同，最终也难以实现政策的既定目标[23]。例如2016年17省的调研发现10.8%的受访者因确权程序规范性问题对确权表示不满意或非常不满意[24]；
此外2018年31省的调研中也发现有11.2%的受访者对确权工作执行表示不满意或非常不满意[25]。类似的，笔者的调研团队在2020年山东省内的调研中仍然发现部分农民对农地确权并不知情。这些统计数据表明农地确权政策执行确实存在不到位的情况，确权政策实施过程存在敷衍问题，因此很容易导致农户对确权政策认可度低，农地感知产权安全水平没有因新一轮确权政策而得到提高。
因此，本文基于政策执行的中间实施阶段的有效规范与否提出研究假说2：新一轮农地确权政策的规范有效实施对农户产权安全感知有显著影响。
2.4 政策宣传与感知产权安全
新一轮农地确权是自上而下的政策，农民作为政策的接受者主要是通过政策执行过程的体验和政策宣传（通过各种媒体、各种形式对农地产权制度、新一轮确权政策的宣传等）获取确权的信息，感知确权颁证的重要性和作用，进而逐步转变原有认知，最终影响农户的行为决策[26]。在政策执行全过程中，宣传是农户了解农地确权政策的一个非常重要的途径，通过宣传农民接收到越多的确权政策信息或者农地政策信息，对政策内涵的认知越明确，可能运用产权法律制度保护自己权力的能力越强，因而感知产权越安全；
反之如果农民对政策信息了解较少，停留在过去不安全的政策环境中，无法形成有效的确权政策认知，影响农民对农地感知产权安全的判断，最终感知产权安全难以提升。所以，确权政策信息宣传会影响农民对确权政策的认知，从而影响农户农地产权安全感知[3]。因此，作为政策执行过程中的重要环节，本文将宣传单独作为一类变量，考察其对农户产权安全感知的影响，并提出研究假说3：新一轮农地确权及相关土地制度政策信息有效的宣传，对农民的农地感知产权安全水平有正的积极影响。
新一轮农地确权对农户感知产权安全水平影响的机理如图1所示。
图1 新一轮农地确权、感知产权安全的分析框架Fig.1 Analytical framework for the new round of farmland right confirmation and the perception of property rights security
山东省作为新一轮确权颁证的试点省份，于2014年开始在全省范围内展开新一轮农地确权工作至 2017年底基本完成，是一个很好的检测确权颁证结束后对农户产权安全感知影响的研究样本区域。本文以2020年7—8月对山东省内部分村庄的农户调研为数据基础。样本选择过程采用分层与随机抽样相结合的方法：首先在山东省东、中、西部不同的县市确定样本县；
第二步根据全县经济发展情况分为三组，即兼顾经济发展水平较高、经济发展水平中等及经济发展水平较低等的乡镇，每组随机选取1个乡镇，每个乡镇随机抽取1～3个村；
最后根据调研村庄个数及户数随机抽样进行调研。因确权为整村推进，所以每个村庄选取样本控制在20个以内，小村庄样本数则控制在个位数。样本农户分布于山东省13个市、29个县（市、区），总共得到问卷数为517份。后期分析中剔除有缺失项的和无效问卷，最后保留了471份有效问卷。
4.1 模型设定
本文被解释变量（因变量）为二分变量，选择二元Logit模型进行估计。Logit概率函数模型如下：
式（1）：Yi代表因变量，表示第i个农户产权的安全感知；
Xi为自变量，分别代表第i个农户确权颁证与否、测量结果是否公示、农户确权的满意度、农户是否知道农地承包期限、是否知道农地承包制度永久不变等关键解释变量；
Zi代表第i个农户的农户特征、地块特征及地区特征等其他控制变量；
α0为常数项；
βi、bi为系数；
ε为扰动项。
4.2 变量选择
4.2.1 被解释变量
感知产权安全是指农户对农地产权安全的判断，属于心理认知。现有文献中对感知产权安全的内涵主要从失去土地或失去土地权利的主观可能性以及土地收益是否受到威胁两个角度衡量[3,4,10,20-23]。参考这一解释，本文中的被解释变量即农户感知农地产权安全（新一轮农地确权颁证后）用农户是否担心未来会失去农地或农地收益是否受到侵害而遭受损失（如不合理的征收补偿或者强制性流转等导致农户收益受损的情况）的可能性来表示（表1）。如果农户回答“担心”将其赋值为0，意味着土地产权不安全；
如果农户回答“不担心”，将其赋值为1，表示土地产权安全。需要注意的是，虽然很多文献将农村土地调整经历和次数作为农地产权安全与感知产权安全的主要参考指标[2-4,23-24]，但本次调研中被调研对象已经多年没有经历过土地调整，调研中没能获取农户土地调整方面的数据。由此也说明我国限制农地调整的政策在山东省内农村地区已经被广泛接受，农地调整问题可能不再是影响农地产权安全的重要因素，所以土地调整不作为本文表征产权安全的变量。
表1 变量定义、描述统计与影响方向预期Tab.1 Variable definition, description statistics and impact direction expectation
4.2.2 解释变量
（1）确权执行测量结果是否公示。如前文所述确权颁证实施执行过程会直接影响农户土地产权安全感知，本文主要用确权实施或执行过程中测量结果是否公示来衡量，公示过赋值为1，没有公示过赋值为0。公示后得到农户认可和肯定，农户对确权认可度高，则政策执行评价高；
相反，如果没有公示过或者公示不规范造成农户不知情而对确权认可度低，则农户对确权政策评价就低。
（2）农户对确权政策执行的满意度。为了更好地衡量农地确权政策的执行效果，本文还引用了农户对确权政策执行的满意度来进一步衡量确权执行过程是否规范合理。满意是顾客对服务或产品使用前的期望与使用后得到的感受的一个评判，是一个心理感知指标，通常用满意度来衡量。新一轮农地确权是一项政府公共服务政策，服务对象为农户，所以农户对确权在执行前后的心理感受—满意度也可以评判确权政策执行的效果。如果确权执行公正规范并及时发放产权证书，农户满意度就越高，反之则满意度较低[27]。确权宣传、确权执行、发证都会影响农户确权满意度。因而满意度是一个综合指标，与是否公示从理论看不会形成共线性。调研中农户对确权工作的满意度用一个有序变量来衡量，1表示不满意，2表示一般满意，3表示满意。
（3）确权证书是否发放。本文考察的是新一轮确权颁证政策对于感知产权安全的影响，一般文献中主要采用的解释变量为是否确权颁证，即用农户是否已经拿到或持有证书来指代确权颁证政策，已经拿到新一轮农地确权证书的农户农地产权安全感知高，反之则低[3-4,22-23]。借鉴这一衡量方法，本文采用新一轮确权颁证后农户是否已经拿到新的证书来表征新一轮农地确权执行中最后一个阶段的规范与否，已经颁证且持有的赋值为1，没有持有的赋值为0（此颁证仅指农户层面是否已经实际持有新证）。
（4）确权政策信息认知。制度的有效性很大程度上取决于参与人对其认知程度的高低，因此农民对农地产权制度的认知会影响农户产权安全感知。政策宣传是农户了解国家确权等与农地相关政策的重要途经，农户对确权及相关国家政策信息了解的越全面越清楚，越能了解国家保护稳定农地的政策目的，坚定农户保护农地及其利益的信心，农户抵抗产权不安全的能力得到加强，最终提高农户的农地产权安全感知[26-29]。因此本文引入如下两个变量来间接表征确权政策宣传、信息传播的影响：一是农户是否知道我国农地承包期限为30年；
二是农户是否知道中共十九大提出的保持我国农村土地承包关系长久稳定不变的政策。
4.3 控制变量
（1）农户特征。产权安全感知存在个体差异，农户特征是表征农地感知产权安全的重要控制指标。此变量包括户主性别、年龄、受教育水平、2019年家庭总收入。年龄越大的农户经历的农地政策变化和实际变动情况越多，因而可能越担心未来失去土地，所以预期该变量的影响方向为负。越富裕的农户对农地收入的依赖性越低，调研中明显感觉到收入较高的农户对农业收入的多少表现出漠不关心的态度，相反收入越低的农户对农业收入的依赖性越强，对产权安全更为关心，更担心农地政策发生变化。因此收入越高农户的农地产权安全感知越强，这一变量的方向预期为正[3-4,30]。
受教育水平用一个有序变量来表示。受教育水平越高的农户越可能获得更多与土地政策有关的信息，对国家政策了解越清楚，个人保护产权能力越强，因而对产权安全感知水平越高，所以这一变量预期方向为正。
（2）土地特征。此变量主要有土地面积，虽然农地承包制度是按人均原则分配土地，蕴含着人均土地面积越大，农户未来失去土地的可能性越大，但山东省地区的农地制度环境相对稳定，土地调整或收回的情况调研中并没有发现，因此预期该变量的影响方向不确定。由于调研中对这一变量统计样本过少，所以舍弃了这一变量。
4.4 描述统计分析
调研对象认为未来失去农地或农地收益可能有风险的占比为41.61%，认为没有风险的占比为58.39%。从这一统计结果看农民对风险认知偏高。虽然我国农地承包稳定，农地确权已基本完成，但可能我国农地制度环境多样、确权政策与实际执行存在差距，部分地区仍存在侵害农地产权的行为[3-4]，农民对未来农地安全性问题还是比较担心，农地权益保护有待提高。
对于确权颁证执行情况变量的统计显示，确权中已经测量过农地的占比为87.9%，没有测量的占比仅为12.1%；
测量结果已经公示过的占比为80%，认为没有公示过的占比为20%；
85.56%的农户已经拿到了新的农地承包经营权证书，14.44%的农户仍然没有拿到证书。对新一轮农地确权表示满意的农户占比为81.53%，持一般看法的农户占比为17.2%，对确权不满意的农户占比为1.2%，从数据看农户对农地确权颁证工作满意度较高，说明农户对政府确权政策认可度较高。因2017年底山东省已经基本完成农地确权工作，以上三个指标统计结果均在预期范围内。有些村庄在执行时存在不到位、敷衍的情况，基层政府害怕新的证书对其村庄管理产生障碍或者对新证书的效力[3,31]有疑问而迟于颁发，说明需进一步强调证书颁发及后期规范管理工作，强化突显新证的作用。
对于国家政策宣传及农户对于政策信息的了解程度，有74.95%的调研对象知道农地承包经营权为30年这一政策，仅有40.13%的农户听说过农地承包制度永久不变的政策。由数据可见，农民对农地政策认知并不全面和及时，一定程度影响政府土地政策效果的实现，也会减弱农地确权颁证给农户产权安全感知。
本文采用软件Stata 16.0，利用二元Logit模型进行分析。回归结果显示此模型对应的P值为0，拟合优度为0.148 1，表明模型具有有效性，估计结果具有一定可靠性。且模型中变量VIF值小于10，变量之间不存在共线性问题。回归结果如表2所示。
表2 Logit模型估计结果Tab.2 Estimation results of Logit model
从关键变量的显著性来看，是否持有新的确权证书这一变量的影响方向为正，但是不显著，表明确权证书对农户的产权安全感知的影响不明显。证实正式的土地文件（尤其是土地产权证书）与产权安全感知没有关系[30-31]，或对产权安全影响甚微[32]，该发现与国内部分学者的研究结果不谋而合。本文认为产生这一结果可能有二个原因：一是新一轮确权之前我国农地政策一直致力于农地产权的界定及其稳定性安排，早在2002年《农村土地承包法》颁布后，农户法律层面的农地产权权利（如使用权、收益权、继承权、租赁权、入股权、抵押权等）已经较为完整，产权安全性、稳定性效果已经显现[23]。目前实践中对农户的农地产权构成威胁的主要因素仍然是村庄集体土地所有权下的管理模式、地方政府征收、村集体或地方政府干预流转或工作人员的腐败等[3-4]，但新一轮土地确权并不涉及这些制度内容的改革，此次确权仅是在原有改革基础上开展的进一步规范、完善性的产权管理政策措施[12]。这可能是新一轮农地确权效果不显著的根本原因。
农地的产权安全除了受到国家法律制度等正式制度的保护，村庄传统习俗等非正式制度对农地产权安全的影响非常大。证书颁发一般为整村推进，村内基本不存在证书持有上的差异[32]，如果没有颁发新政全村人都没有，所以没有拿到新一轮农地确权证书的农户的安全感知变化也不大，这是导致新一轮农地确权颁证与否对农户的感知产权安全没有显著影响的另一个原因。
估计结果中确权实施规范变量中的是否公示、农民对确权的满意度对农地产权安全感知影响均在5%和1%水平下显著。从这一结果可以看出确权过程的规范实施对农户产权安全认知有很大影响，同时对确权越满意的农户产权安全感知越高。可见是否颁证只是一种手段，不是产权管理的终点，如果想发挥确权颁证对产权管理和保护的效用，需要在实施或执行管理环节严格执行确权政策，提高农地产权证书在日常管理、农地交易、纠纷等方面的作用[12]。
确权政策认知变量“是否知道农地承包年限为30年”和“是否听说过土地承包制度永久不变的政策”对农地产权安全感知在1%和10%水平下具有显著的正向影响。说明对国家政策了解越多的人，对农地产权安全感知越强，确权政策效果越好。可以看出政策信息的传播会显著提高农户的产权安全感知，表明政府应多加强农地政策的宣传和传播，通过提高农户对农地政策的认知水平[3,31]，实现提高农户的农地感知产权安全的目标。
最后，个人特征的差别也会影响农户的产权安全感知。性别变量在模型中呈现了1%水平上的显著性，说明男性对农地产权安全更有信心，女性则更没有信心。主要原因是男性对外界产权安全环境变化的感知更敏感，更了解国家保护农地的政策[31]。受教育程度对农户产权安全感知影响显著，教育水平越高的农户对农地产权安全越有信心，教育水平越低的农户因不了解或者不理解农地政策而对农地的产权安全感知越差[3,31]。承包土地的面积对农户的产权安全感知影响系数方向为正，但不显著。调研对象中规模较大农户较少，基本都是自家的承包地，因此这一变量不显著的原因可能是因为调研没有捕捉到规模较大农户的产权安全感知信息。变量2019年家庭总收入对农地产权安全感知影响为正，但不显著。收入对于农地产权安全的影响不显著的原因可能是因为在大的社会经济环境下，农地收益长期稳定（自种或出租），而新一轮农地确权并没有新的权利调整，所以农户对此感知并不强烈。
农地产权安全是对农地流转、农地投资、农地抵押贷款等具有重要影响的因素。新一轮农地确权政策是我国农地管理中的一项重要政策，其重要目标之一即为稳定产权、提高产权安全水平。本文依据产权安全理论，从确权政策执行视角评价该政策的绩效。研究结果证明是否持有新一轮农地确权证书对山东省农民的农地产权安全感知不具有显著的影响，而政策实施过程中是否公示、农户对确权政策执行的满意度以及对农地相关产权政策的认知均对农户农地产权安全感知具有显著影响。可见，在实践中农户不安全的产权感知部分原因是确权政策执行不规范和农户不理解农地确权及相关农地政策造成的。
农地确权作为我国土地制度的基础，确权政策有效规范执行是影响确权政策绩效的关键环节，确权后续工作如何进一步规范执行亦是确保政策绩效显现的重要途经。基于以上研究发现，得出以下政策启示：首先，“对于农民来讲，证件才是合法权益的较好证明”①开展承包地确权登记颁证“回头看”，https://news.sina.com.cn/c/2019-04-18/doc-ihvhiewr6928140.shtml。，确保新一轮确权证书颁发到农户手中，规范农地确权证书发放和确权信息的应用，是保障确权政策有效的基本途径；
因传统管理的习惯，农地确权证书在日常管理中经常被忽视，因此需要基层管理者不断坚持、强调证书的作用，规范使用证书，改变农村普通农户的传统上不重视农地证书的认知和习惯。其次，以新一轮农地确权为契机，利用各种宣传平台，通俗易懂的形式宣传农地政策，增强农户对确权登记颁证政策的认知水平，提高农户产权的自我保护能力。最后，我国农地采取按人口均分的分配制度，均分制产生的细碎化导致管理难度增大。可借助科技信息技术降低管理难度，简化管理流程。通过新一轮农耕地确权及后续“回头看”的强化工作，建立科学、简便、规范、有序的农地管理体系，为推动农地规模化和农地流转市场奠定坚实的基础。
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