张达
摘 要：社区是政府联系群众、服务群众的最后一公里，同时也是国家建设智慧城市的关键组成部分，社区治理是国家治理的基本单元和关键环节。随着国家对智慧城市的建设，也带动了智慧社区的发展。相关政策在国家、省、市三个层面虽保持一定的连贯性与承接性，但仍然在纵向和横向上存在一些不协调的因素。因此，在政策协调视角下分析智慧社区的政策体系，具有重要的意义。
关键词：智慧社区；
政策体系；
政策协调性
中图分类号：C912.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2023）10-0134-03
引言
2012年11月，住房与城乡建设部发布的《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》中明确指出了智慧社区是建设智慧城市的运行指标，并在同年12月，根据《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》明确将智慧社区作为智慧城市建设的三级考核指标。之后，住建部在2014年发布《智慧社区建设指南（试行）》，明确了智慧社区建设的体系建设过程，成为指导智慧社区建设的基础性、战略性规划。自此，全国各地掀起了智慧社区建设的热潮。除了政府政策的推动力以外，市场化的力量也不能忽视，近年来一些互联网企业、投资企业将自己的市场逐步扩展到智慧社区这一新领域，可见智慧社区已受到了社会各界的关注。
社区作为国家基层治理的最后一公里，承载着基层社会治理体系和治理能力现代化的重任。智慧社区作为智慧城市建设的重要部分，不仅关系着未来社区居民生活水平的质量，而且决定着国家城市建设未来总体水平的发展。然而，随着“技术治理”的实践探索，虽然在一定程度上给社区基层治理带来了一定的创新和变革，但由于社区基层的复杂多变，还会带来一定的社会问题。比如，老年人的“技术孤岛”进一步拉大社会鸿沟，给智慧社区的建设带来一定的难度和挑战[1]。目前我国智慧社区建设的相关政策呈现国家级、省级、市级三层结构，是一种由中央明确到城市试点的纵向建设路径。科学有效的智慧社区政策体系是实现智慧社区良好发展的重要保障。智慧社区政策的科学性主要体现在政策体系的协调性、完善性等方面。
一、研究設计
本文的政策文本来源于2014—2021年G省、H市各部门所发布的智慧社区相关政策。运用人工检索从人民政府网、民政部门、发改委、各层级部门等官方网站收集已发布的智慧社区政策文件。本文共收集到44份智慧社区政策文件，包括以方案、指南、意见、通知等形式发布的文件（见表1）。
表1是对所收集到的政策文件进行的整理、汇总，一些政策文件没有明确具体的发文号，如中共中央国务院印发的《国家标准化发展纲要》，其核心内容提到开展养老和家政服务标准化专项行动，完善职业教育、智慧社区、社区服务等标准的内容。
二、政策协调框架构建
政策协调较多运用于经济政策与货币政策之中，旨在促进经济平稳增长。政策体系的协调是指某一类政策的整体系统相互配合、协调一致，从而完成政策目标。政策协调框架主要分为时间和结构两个维度。在时间维度上主要指政策从诞生到结束，旧政策的消失必然由新政策来取代。究其原因，可能是原有政策不适应政策体系需要而被动退出，也有可能是政策主体满足实际需要的主动更新。在结构维度上又可分为纵向的和横向的，前者是指在政策体系中不同级别和层级的政府之间的协调与配合，后者是指同一级别和层级的政府或部门之间的协调与配合。智慧社区政策的协调性主要体现的是中央与地方的一种相互配合与相互协调。一个完善的政策协调体系既包括国家与地方的政策互动，也包括同一层级政府的不同部门的协调与配合（如图1）。
三、框架分析
从纵向层级角度来看，我国的政策从制定到发布需要经过一个由中央到地方的纵贯式过程，具有承上启下的特征。国家作为地方政府制定政策的“领头羊”，引导着地方政府具体政策的制定。国家出台政策之后，地方政府需要结合当地实际情况，同时依据国家级相关政策开展具体政策的制定，但不论是在发文时间上，还是发文具体内容上，都要遵循着“自上而下”的原则。
在政策制定主体上，主要是由中央政府牵头，发改委、民政部等部门进行辅助工作。对于智慧社区来说，政策的制定核心主体包括人民政府、发改委及工信部，协作主体有民政部、城乡建委等部门。各层级政府部门为了保证政策的协调性，必须在政策目标上达成一致。
在政策效力层面上，根据政策的性质以及约束程度可以划分为高、中、低三个等级，宏观性高强制性政策一般由国家制定，以达到对地方政府约束和引导的目的。
在政策内容层面上是一个下级遵循上级的结构体系，省级政府和市级政府在制定政策时要遵循国家的相关政策理念，在不打破政策体系整体协调的前提下，地方政府依据当地的实际情况对政策的内容进行具体的完善和补充。
从横向层级角度来看，智慧社区政策体系的组成部分主要有政策的发文时间、政策制定主体、政策效力与政策内容。政策横向协调需要确保单个政策之间的相互支持，避免政策目标和内容冲突[2]。在政策制定与发布的完整过程中，涉及内部多个要素的相互配合与协作，其中最核心的部分是政策制定主体，主体的协调程度与配合程度直接影响着政策呈现的最终效果，所以在政策评估的过程中也是不可缺少的一部分。
在发文主体上主要有单独发文和联合发文两种形式。前者主要是指在中央或某一领域内具有高度话语权和权威性的政府部门，如人民政府、民政部。他们的发文具有一定的影响力和权威性，能够对多方主体做出一定的约束。后者主要是指多个政府部门为了促进某一领域内相关事物的发展联合发文，这也是目前我国政治生态下常用的一种制定和发布政策的形式；
排在第一位的作为牵头部门，其他为辅助部门。
政策效力是指政策对涉及对象的一种约束力，是在主体与客体的相互互动中产生的，其约束力的强度高低，对政策效果会造成一定的影响[3]。依据政策效力将政策分为高强制性、中强制性和低强制性政策。政策效力体现的是政策制定主体的意愿。同时，不同层级部门制定的政策所体现的政策效力不同。在智慧社区政策体系中，不同政策效力的政策数量要保持一定的协调，比例不能失衡，避免出现高强制性政策较少的局面。
政策内容是指政策的具体条目，是对智慧社区的发展中进行各项相关事宜的统筹与安排。中央政府掌握着更多的政策资源，而政策直接影响着智慧社区建设过程中的资金、技术和人才。政策分为直接支持性、间接保障性和规范引导性政策，基于此，智慧社区政策从内容上可以划分为支持性政策、保障性政策和引导性政策。支持性政策是为智慧社区的发展提供一定的经济、科技与智力的支持，如财政补贴、人才引进政策等。保障性政策是为智慧社区的发展提供良好的发展机会和空间，加大政策力度，给予基层一定的权利，为智慧社区的发展保驾护航。引导性政策是为了智慧社区的发展提出总体性的目标和规划的政策，为下级政府提供一定目标定位。
四、完善智慧社区政策体系的对策与建议
推动基层社区的发展，是我国开创社区工作新局面的重要举措。智慧社区发展是我国智慧城市发展的重要组成部分，智慧社区政策是社区发展的基本保障。我国智慧社区尚处于起步发展阶段，亟需一个完善的政策体系，以助于指引未来我国智慧社区发展的走向。本文在智慧社区政策协调性框架下，从纵向和横向两个角度对国家级、省级、市级的智慧社区政策体系进行研究和分析，发现了一些不协调的因素，并提出以下具体建议。
（一）完善智慧社区政策体系，加强横向部门的沟通与联动
智慧社区政策体系在纵向层次上是上下贯通、协调一致的。中央政府根据时局及时更新并发布政策，对此社会反响要有一定的敏感程度，并迅速转化为政策行动。地方政府在中央政府的领导下，严格按照国家政策来执行和落实政策，并根据当地的实际情况出台更具可执行性和操作性的政策，从而更好指导基层实践，并得到一定的效果。在横向层次上，通过加强各部门的沟通与联动，丰富智慧社区政策内容、提高政策效力，针对智慧社区建设中的智慧养老、智慧健身、智慧食堂等内容做进一步的规划。政策制定不是一个部门能够做好的工作，一个完善的政策体系需要多部门之间的协同合作。
（二）增加政策效力、类型与数量
高强制性的政策会对实际建设起到更好的促进作用，但政策数量的不足也会限制具体建设的发展。要从法律的高度规范智慧社区的发展。智慧社区是我国社区未来发展的方向，其中涉及居民、企业、物业等多个主体，高强制性政策的增加会避免一系列的民生问题。直接支持性政策相比间接保障性和规范引导性政策来说具有更好的实际效果，仅是规范性的引导而不是实际性的支持不会在短时间内有很大的效果。从目前来看，我国智慧社区政策效力不够、政策类型与数量不足，应从源头上治理，加强各部门之间的合作，加大政策合作制定的力度。
（三）实施智慧社区政策评估和监督制度
一个完善的政策体系，政策评估是不可缺少的环节。想象中的政策效果和实际还是有一定偏差的。政策评估是整个过程中的重要环节，对于政策的制定水平和政策实际效果具有很好的反馈作用。要在智慧社区建设的具体实践中采用相关部门及相关负责人负责的制度，围绕政策目标各部门灵活分工，将责任更好地落实到个人，促进相关部门之间的协调程度提高，对具体的建设工作实施监督，监控智慧社区相关政策的执行情况，规定政策的具体完成时间。
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[责任编辑 兴 华]
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