武小龙
（南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏南京 211106）
财政改革始终内嵌于中国经济改革进程中并发挥了不可替代的作用。[1]自1994年分税制改革以来，以“土地”生产要素为核心的土地财政和土地金融问题备受关注[2]，“土地”成为地方经济增长中不可或缺的关键要素。特别在2002年进行土地“招拍挂”出让制度改革后，土地要素的价值快速释放，政府通过土地征收、出让等方式从中获取的经济收益规模呈现迅猛增长态势，土地出让收入甚至成为仅次于一般公共预算收入的地方“第二财政”。数据显示，1998年全国土地出让收入只有507.7亿元，到2021年年底，国有土地使用权出让收入已高达87051亿元，扩大了171倍之多①数据根据《中国国土资源统计年鉴》和财政部《2021年财政收支情况》整理所得。。与此同时，伴随着城市土地空间的不断扩张，在工业化和城镇化快速推进的过程中，始终呈现出“土地城镇化”快于“人口城镇化”的困境。[3]有研究甚至指出，中国的城市化本质上是政府征用农民土地的过程，表现出对土地增值收益的追逐与青睐。[4]由此我们不禁追问：究竟是什么因素激发了地方政府的“土地财政”行为偏好？造成这一行为的内在动力机制是什么？另外，土地财政的行为偏好又会对人地城镇化协调以及城乡差距带来什么影响效应？回答这些问题构成本文的核心研究动机。厘清这些问题对于理解土地财政的背后逻辑以及影响机理有重要价值，并能为进一步推进深化改革和政策制定提供理论依据。
关于“土地财政”的形成机制及其影响效应的探讨，现有研究从“财政分权、财政压力、财政支出、晋升激励、地方竞争”等角度的解释较为多见，并且很大一部分研究聚焦于分析土地财政对城镇化及城乡差距的影响效应上。一方面，从财政分权、财政支出与土地财政的内在关系来看，众多研究基于不同计量模型、变量设定、方法运用以及分析框架的构建，基本一致认为财政分权后地方财政压力的增加是导致土地财政规模和依赖度扩大的重要因素。[5]比如，储德银、费冒盛通过建立联立方程模型，分析指出财政纵向失衡助推了土地财政规模的增长[6]；
郑骏川通过对35个城市面板数据的分析认为，推高土地出让收益是地方政府缓解财政压力的重要手段，并且这种影响对宅用地更为明显[7]；
黄思明、王乔通过回归分析认为，财政压力促使地级市政府对土地财政收入的依赖更为显著，且西部地区的依赖性高于东中部地区[8]；
还有研究指出，财政支出偏向对土地出让规模和土地出让收益的增加都有显著的正向影响[9]；
并且，财政透明度对土地财政规模呈现倒U型的影响效应[10]。另一方面，从政绩考核、晋升激励与土地财政的影响效应来看，政治晋升的压力机制也普遍被认为是地方政府追求土地财政的动力诱因。比如，龚丽贞运用空间计量回归分析指出，以GDP为主的地方政府官员政绩考核体制是土地财政产生和持续发展的根源[11]；
贾俊雪等人研究发现，较发达地区的政治晋升激励对土地财政的影响更为强烈[12]；
王梅婷、张清勇研究发现，晋升激励是造成土地出让的重要因素，并会带来滞后期内土地出让面积20%—30%的增加[13]；
王芳和陈硕利用双差分估计模型研究发现，地方官员晋升激励是造成土地征用以及土地城镇化快于人口城镇化的重要原因[14]；
同时，有学者研究发现，在晋升激励下，地方政府间的竞争程度对于刺激土地出让行为、获取土地财政收入也有着正面的促进作用[15][16]。另外，对于土地财政与城镇化、城乡差距的影响效应，现有研究也形成了一定的积累。比如，章和杰等人基于2003—2015年地级市面板数据，运用GMM法估计认为，土地财政对我国城镇化协调发展具有显著的负面影响，并且东部地区的影响最为突出[17]；
李成刚和潘康通过联立方程模型分析发现，土地财政在1%的水平上对城镇化存在显著的负向影响[18]；
马万里、刘胡皓认为，土地财政与土地金融的耦合，推动了人地非协调城镇化问题的加深[19]；
还有研究进一步认为，土地财政的城市偏向特性，会在短期内加剧城乡收入差距的扩大[20]，更会带来“人地失调”的城镇化格局[21]。
综合已有研究，尽管现有文献对土地财政的形成机理及影响效应展开了比较充分的讨论，为深化该领域的研究奠定了扎实的理论基础，但依然存在可进一步拓展的学术空间。一是在研究视角上，已有研究从“财政分权”“晋升激励”“地方竞争”等单一维度的分析较多，但在中国的压力型体制下，晋升考核与财政分权本身就不是相互分离的。因此，本研究拟进一步构建“政绩压力—财政分权”的二维分析框架，并在此双重视角中进一步窥视土地财政的形成机制，以此揭示其内在的本质逻辑。二是在研究方法上，当前多数文献都是假设变量间只有单向联系，对变量间可能存在的内生性讨论偏少。为进一步揭示土地财政可能带来的影响效应，本文采用中国各省区市的经验数据，运用联立方程来分析土地财政和人地城镇化协调以及城乡差距之间的内生联系，并通过更换内生变量的方式，进行稳健性检验。这些也构成了本研究可能的边际贡献。
地方政府行为是一个极其复杂的问题。作为政府职能的实际履行者，在改革开放以来中国经济快速增长四十多年的动态演进中，地方政府在不同经济发展阶段扮演着重要的核心作用，理解地方政府的行为模式对分析中国的城镇化进程与国家治理体系现代化的构建有着重要的实践意义。与西方国家的政治体制不同，中国特色的政府治理模式决定了有必要将地方政府行为纳入多个角度综合解析，现有研究大多侧重于从“中央—地方”关系、地方政府之间的互动以及政策变迁等视角，聚焦于分析在体制机制的激励与约束因素下地方政府的实然行为及其背后的动机，并形成了两种主要的观点：一是在“地方分权—财政激励”的框架下，聚焦于分析地方政府行为的自主性；
二是在“中央控制—政绩激励”的框架中，强调中央对地方政府行为的形塑与引导。
从地方政府行为的自主性来看，主要有两种解释性模式。（1）“中国特色财政联邦主义（Federalism，Chinese Style）”模式。分权是讨论改革开放后地方政府行为逻辑的起点，该模式主要集中于从“行政分权”与“财政分权”两方面解释地方政府的行为逻辑，追求财政收入最大化是地方政府行为的重要驱动力。这一理论假说指出，在20世纪80年代初推动的以“行政分权”和“财政分权”为核心的地方分权改革建构了一种中国独特的地方治理机制，为改革开放后中国经济社会的快速发展提供了关键的制度保障。一方面，通过行政分权的方式，中央政府将大量的经济管理权限下放至地方，让地方政府依据地方规律自主进行经济发展决策；
另一方面，通过财政包干的方式，向地方政府下放预算决策权，预算外的财政收入成为地方政府推动经济社会发展的重要行为动机。[22]这种财政分权的过程也被看成政府向市场的放权，因此也被称之为“市场维护型联邦主义（Market-Preserving Federalism）”。作为中国市场经济改革的组成部分，行政分权与财政分权的方式对既有的“中央—地方”关系形成了重构，在赋予地方政府处理辖区内经济社会事务权力的同时，亦在某种程度上对中央政府的权力产生制约。[23]事实上，财政分权的确对中央政府的财政能力形成一定冲击。1993年中央政府占国家财政收入的比重降低到22%，中央对地方汲取能力的下降导致中央政府的宏观调控能力、干预地方经济社会事务的能力均遭到弱化，地方政府也因此变成了具备独立利益结构和多重角色的行为主体。[24]（2）“中央—地方”的行为联邦制模式。这聚焦于从中央与地方的互动关系中探寻地方政府的行为逻辑。郑永年认为，改革开放后中国经济的快速发展高度依赖于地方层面的制度创新，为了促进经济增长，中央政府下放部分权力到地方，使“中央—地方”关系越来越具有行为联邦制的特征。作为与社会有着较高关联的一线地方政府，他们具备着较强烈的改革动力，改革的成功更被看作政绩的重要依据。[25]在这种行为联邦制模式下，中央和地方表现出“强制、谈判和互惠”三大层面的内在关联，地方政府既受制于中央政府，亦可在复杂的环境中与中央政府进行谈判，进而在双方互利互惠的原则上，建构一个相互均衡的协作发展关系。[26]47-62
与强调分权逻辑下地方政府自主性的利益偏好不同，中央对地方政府行为的形塑则重点强调分权背景下中央对地方的纵向问责与垂直控制，主要包括三种解释性模式。（1）“分权化威权主义（Decentralized Authoritarianism）”模式。该理论模式认为，中央政府在赋权地方的同时，通过新的治理机制的构建以实现对地方决策者的制约，从而在实践中引导和干预地方政府的行政行为。[27]295比如，党管干部原则、中央政府对地方分支机构的垂直领导等实践方案。许成钢也提出了“地区分权的威权体制（Regionally Decentralized Authoritarian System）”，虽然改革开放后的地方分权改变了政府的纵向治理结构，地方政府获得了相对独立的决策权、执行权与管理权，但中央政府依然通过掌控地方干部的人事权以实现对地方政府的实质控制，从而形成了“中央集权—地方分权”的中国特色治理体制。[28]可见，地方分权只是形成了中央与地方之间的“委托—代理”关系，中央仍然通过各种途径实现对地方的监督、问责与控制，“党管干部”与“压力型考核”无疑成为纵向问责的核心变量。因此，在这一模式下，中央政府维持了对地方的有力控制，通过中央政府政策目标优先次序的变更，从而改变地方政府的行为模式。[29]（2）地方政府官员晋升的“锦标赛”模式。该理论模式主要从地方政府内部激励的角度，重点围绕“GDP增长”与“官员晋升”的问题，以揭示地方政府行为、政府体制与经济高速增长之间的内在逻辑。周黎安认为，行政和财政分权并非中国地方政府之间内部激励的长期源泉，而由上级政府（直至中央政府）推行的以GDP考核为核心的官员晋升“锦标赛”机制，才是理解政府激励与经济增长的关键线索。作为一种行政治理模式，锦标赛模式与地方官员的政治升迁需求存在一致性，由此驱动地方政府的实际行为，并获得最优化的激励效果。[30]（3）地方发展型政府的解释模式。该模式也被称为“地方企业型政府”[31]“地方合作主义”[32]“地方政府公司化经营”[33]等等。这是指在向工业社会转型过程中，地方政府以推动经济发展为核心目标，长期担当经济发展的主体力量，以经济增长作为政治合法性主要来源的一种政府治理模式。[34]该解释假说主要将地方政府作为一个微观行为主体来看待，认为在市场经济环境下，地方政府在城市经营的过程中同样追求绩效输出的最大化，包括地方经济增长、地方政府收入最大化与支出最优化。
综上，现有关于地方政府行为的研究更多是将地方政府分别置于“地方分权—财政激励”与“中央控制—政绩激励”的框架中展开的，这种分析方式为理解地方政府在城镇化进程中的行为提供了一定的贡献，但也难免会存在一定的狭隘性。虽说地方分权带来的财政激励是影响地方政府行为的重要变量，但上级考核引发的政绩压力与晋升激励更是构成了地方政府行动的关键动力。因此，为深入理解中国特色城镇化进程中地方政府的行为规律及其背后的动机，本部分重点构建“政绩压力—财政分权”的二维分析框架，拟从“地方财政压力和官员晋升”的双重视角来考察地方政府在城镇化发展中的行为逻辑，对中国特色的土地财政和城镇化发展路径提供合理的理论解释与实证检验。
从“财政压力—政绩激励”的双重视角来看，地方政府在乡村经济发展与城镇化进程中的行为逻辑重点表达为对土地财政的利益追逐。厘清土地财政持续扩张的内在机理与背后动机，对于解释地方政府在城乡发展进程中过度出让土地、忽视人口城镇化与城乡共生发展的行为起到关键性作用。
土地财政是指地方政府依托对土地的垄断供给，获得用地方支付的土地出让金收入进而增加政府预算外收入的现象和行为。[35]从“中央—地方”财政关系的角度看，财政分权和行政集权体制催生了地方官员的土地出让行为。[36]新中国成立以来，我国的财税体制主要经历了“统收统支（1949—1978年）、财政包干（1978—1993年）、分税制改革（1994年之后）”三大发展阶段。[37]其中，以分税制为核心的财政分权改革导致地方政府行为发生了一系列变化，虽然地方政府因此获得了一定的税收权和自主决定预算支出的权限，但也造成财政收入占总财政收入比重的下降以及支出比重的上升。分税制改革后地方政府面临巨大的财政压力，导致其开始积极从预算外，特别是从土地征收中集聚财力，以土地征收、扩张和出让为核心的“城镇化”逐步成为地方政府推动经济发展的新增长点。[38]一方面，从1978—2020年的财政自给率来看（图1），整体上中央财政自给率呈现上升趋势，从1978年的0.33提高至2020年的2.36，地方财政自给率却呈现下降的趋势，从1978年的1.62降低至2020年的0.48；
以1994年分税制改革为界，中央和地方的财政自给率又呈现不同的变化，在1994年分税制改革前，中央财政自给率普遍低于地方财政自给率，这也是促使分税制改革的直接动因，但在分税制改革后，中央财政自给率则从1993年的0.73迅速上升至1994年的1.66，地方财政自给率却从1993年的1.02下降至1994年的0.57，并且在2020年地方和中央的财政自给率差距已扩大至1.88。另一方面，从1978—2020年财政分权的指标测算来看（图2），在1994年分税制改革前，地方政府的财政收入占到国家总财政收入的80%左右，但改革后，这一比重则从1993年的78%迅速降低至1994年的44%，而地方政府财政支出的比重却从1978年的53%扩大至2020年的86%。因分税制改革，地方政府已从1978年31%的财政富余（收入>支出）弱化到2020年31%的财政缺口（收入<支出）。因此可以看出，1994年后地方政府面临的财政压力急剧上升，“财权上移、事权下放”的分税制改革，对地方财政平衡造成了较大的制度冲击[39]，导致一些本应由上级政府承担的职责，却通过制度改革、任务加码的方式交给了基层政府，由此造成地方政府职责过大，并产生了巨大的财政收支缺口。为缓解分税制改革后巨大的财政压力，地方政府被迫寻求预算内与预算外财政收入的增加。其中，“土地财政”便成为地方政府事权与财权不相匹配的制度约束下的无奈之举[40]，地方政府不得不偏好于土地出让以维持财政收支的平衡，由此形成“分税制—财政缺口—土地出让—土地财政—农地流失”的行为逻辑[41]。
图1 1978—2020年中央与地方预算内财政自给率①中央财政自给率=预算内中央财政收入/预算内中央财政支出；
地方财政自给率=预算内地方财政收入/预算内地方财政支出。
图2 1978—2020年财政分权（收入—支出）指标测算①财政分权（收入）指标=预算内地方财政总收入/预算内国家财政总收入；
财政分权（支出）指标=预算内地方财政总支出/预算内国家财政总支出。
“财政压力”并不能完全解释地方政府偏好土地财政的行为逻辑。[42]除财政压力之外，中央对地方的政绩考核与晋升激励是分析地方政府偏好土地财政行为不可忽略的关键变量，这构成土地财政持续扩张的深层次根源。中国自上而下的垂直管理的压力型体制，导致地方政府官员的行为受制于上级政府政绩考核的约束[43]，而侧重以GDP增长为核心的考核机制，为地方政府推动土地出让提供了积极的推动力。一方面，地方政府热衷于土地引资，旨在通过土地出让促进经济发展并扩大政绩。城市经济产业的发展需要大量土地与资本的投入，而对廉价土地的占用便成为各地普遍的一种现象。以土地扩张推动工业发展不仅可以带来财政收入的增加，更能有效带动第三产业发展并增加政府政绩的影响力，这也是21世纪地方政府加大基础设施投资、扩大城市建设规模的重要内在动力。甚至有研究指出，与财政压力相比，晋升激励更有助于推动地方官员土地出让行为的稳健发展。[44]另一方面，由于预算内的财政收入需要与中央政府共享①分税制改革后，企业增值税被划为共享税，作为规模最大的一个税种，中央和地方分别占75%、25%。，有限的预算内财政收入促使地方政府在高度分权的非预算资金收入上寻求突破，而土地征收、开发与出让收入便成为地方政府核心的生财之道与政绩提升的根本。即使在土地征收过程中可能引发较多的矛盾与群体性冲突，地方政府也倾向于通过对农村土地的征用推进经济增长效益与城镇化发展，因为农村土地的低成本征收并不会造成地方政府债务的增加，反而土地出让与土地经营项目会对城市发展与城市面貌产生直接的改善效应，从而为地方政府政绩加分，在实践中存在的一些形象工程、面子工程等也是追求土地开发利益异化的结果。因此，在政绩激励的作用机制下，地方政府逐步形成了“政绩考核—土地财政—经济增长—获得晋升”的行为逻辑。从1998—2020年地方土地出让金来看（表1），自1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》实施住房货币化和保障制度以来，地方政府逐渐意识到土地开发带来的巨大收益，仅仅经过五年的开发，土地出让金占总财政收入的比重即从1998年的10.19%扩大至2003年的55.04%，并且在2010年达到67.62%的峰值。另外，在近十年的发展中，这一比重始终保持在50%左右上下徘徊，甚至在2020年达到84.02%，占据地方总财政收入的4/5以上。从图3可以看出，土地出让金占地方财政总收入的比重呈现出指数性上升趋势，这充分表明土地财政对地方政府推动经济增长与扩大政绩影响力的重要性。
表1 1998—2020年地方土地出让金情况②资料来源：根据历年《中国国土资源统计年鉴》《中国统计年鉴》和财政部《财政收支情况》整理所得。
图3 1998—2020年地方土地财政变化趋势
由此可以看出，“财政压力”和“政绩激励”双重影响构成了地方政府城镇化进程中土地占用的根源，“土地、财政、政绩”三位一体的模式正好契合了地方政府追求政绩与财政收入的双重目标（见图4）。当然，对“土地财政”的一味追求，也引发了一些负面后果，不仅造成了我国耕地资源的大量浪费与流失，“冒进式”的土地开发也导致拆迁冲突事件频发、农村转移人口融入城市困难，“人口城镇化”与“土地城镇化”陷入发展失调的境地。
图4 财政压力、政绩激励与土地财政的内在逻辑
（一）计量模型构建
从“政绩—财政”的分析视角来看，地方政府的土地财政偏好是政绩激励与财政压力双重作用的结果。那么，土地财政、城镇化与城乡差距之间的逻辑关系又是怎样的？近年来，土地城镇化快速推进、人口城镇化发展滞后，人地城镇化失调是否与土地财政有紧密的内在关联？并且，城乡之间的要素流通与互惠共生发展是否受到土地财政以及人地城镇化协调因素的影响？这些问题值得进一步深入探究，本部分的研究目的也是对土地财政、人地城镇化协调与城乡差距之间的逻辑关联展开实证检验。由于现有关于土地财政、人地城镇化协调与城乡差距之间的影响效应大多是采用单方程的方法进行计量检验，而这可能会对三者之间的双向作用关系有所忽略。因此，本部分主要利用省级面板联立方程模型综合考察三者之间的影响效应。计量模型的基本形式如下所示：
方程（1）—（3）中，LFRit、LPUrbit、TLit分别代表土地财政、人地城镇化协调、城乡收入差距三个内生变量；
Fpressit、Fselfit、IND2it、PGDPit、Ebiasit、Tradeit分别代表地方财政压力、财政分权程度、产业结构水平、经济发展水平、地方经济偏向水平、经济开放程度等六个外生变量；
LFRit-1、LPUrbit-1、TLit-1分别代表土地财政、人地城镇化协调与城乡差距的滞后一期水平，用以捕捉上期实际水平对当期的土地财政水平、城镇化协调度以及城乡差距的影响效应；
0α、0β、0γ为常数项，itε、itδ、itλ为残差项，下标i和t分别表示地区和时间。
（二）数据来源与变量说明
本部分主要选取2002—2017年中国31个省、直辖市及自治区的面板数据作为分析样本①由于2019—2021年《中国国土资源统计年鉴》尚未公布，本研究中各样本地区的“土地出让金”指标只能获取到2017年份，受该指标数据获取的限制，本研究重点选取了2002—2017年的数据作为分析样本。，各指标数据均通过历年《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》整理计算而得，由此建立了一个跨度16年、截面为31个地域的静态平衡面板数据。各变量的设定及说明如下：
1.土地财政（LFR）。土地出让收入是各级地方政府土地财政的主要收入来源，本文主要利用“土地出让收入占地方一般公共预算收入之比”来衡量土地财政规模的现实水平。
2.人地城镇化协调（LPUrb）。在城镇化发展的研究中，学界大多利用常住人口城镇化率来表示城镇化的发展水平，但这往往忽略土地城镇化的现实作用。本文主要利用“人地城镇化的协调度”以衡量各区域城镇化发展的现实质量。由于人口城镇化规模通常用“地区城镇年末总人口”来表示，土地城镇化常用“城市建成区面积”来衡量，因此本文利用“地区城镇年末总人口与城市建成区面积之比”以测算人地城镇化的协调度。
3.城乡差距（TL）。对于城乡差距的测算，学界通常利用“城乡人均可支配收入比”“城乡居民消费比”“基尼系数”等作为度量的依据，但这种测算方法往往忽略了城乡人口因素，并不能准确测算出我国的城乡经济差异效应。因此，本部分主要采用“泰尔指数”来度量各地区城乡收入差距水平，因为这能显示出高收入阶层与低收入阶层在两端的实际变化。具体的计算公式为：
式（4）中，j=1、2，分别表示城镇和农村地区，Zij表示i地区城镇（j=1）或农村（j=2）的人口数量，Zi表示i地区的总人口，Pij表示i地区城镇（j=1）或农村（j=2）的总收入（用相应的人口和人均收入之积来表示），Pi表示i地区的总收入。TLit表示第i个横截单元t时期的泰尔指数。
4.影响土地财政、人地城镇化协调与城乡差距三者关系的外生变量。考虑到指标的科学性以及数据的可获得性，主要选择了六个外生变量。地方财政压力（Fpress）水平，用“（一般公共预算支出—一般公共预算收入）/一般公共预算收入”来表示，以衡量分税制改革后地方政府面临的财政缺口与实际压力；
地方财政自给率（Fself），用“预算内地方财政收入与预算内地方财政支出的比值”来表示，财政分权意味着地方政府财政自给的要求更高，地方财政自给率越低，越有可能强化其追求土地财政的行为；
产业结构因素（IND2），用“第二产业占GDP的比重”来表示，以衡量地区工业化发展的实际水平，并分析对地方城镇化发展的影响效应；
经济发展水平（PGDP），用“各地区人均地区生产总值”来表示，用于控制经济发展总水平对城乡差距的影响；
地方经济偏向水平（Ebias），用“公共事业支出占地方财政支出比重”来表示①公共事业支出主要包括教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保等各项支出。，地方政府城市偏向的公共政策，会对城乡差距形成直接影响；
经济开放程度（Trade），用“进出口总值占GDP比重”来衡量，用以控制区域经济交流对城镇化以及城乡差距的实际影响，其中人民币对美元的汇率按各年平均价分别折算。本部分主要使用stata16.0对数据进行检验。各变量的描述性统计结果如表2所示：
表2 主要面板数据的描述性统计
（三）数据检验与全国层面的模型估计
为避免出现“伪回归”问题，首先对面板数据进行单位根检验，这里主要采用LLC方法进行面板单位根检验。结果显示（表3），变量PGDP和Trade存在单位根，但在一阶差分后平稳，变量TL在5%水平下显著，IND2在10%水平下显著，其余变量则通过1%水平检验。从一阶差分后的结果来看，所有变量在1%水平下显著，均拒绝存在单位根的原假设，数据具有一定的平稳性，可进行回归估计分析。
表3 面板单位根水平检验结果
可识别是对联立方程进行参数估计的前提条件。从方程（1）—（3）来看，每个方程均包含一个内生变量，并且在排斥外生变量后，存在多个可用的工具变量，因而三个方程都属于过度识别。同时，由于变量的单位以及数量级存在显著的差异，本研究进一步利用广义“科布-道格拉斯”函数，分别对方程两边取对数，将其转换为对数线性模型后再进行最终的检验分析。另外，在估计方法上，对于过度识别的联立方程模型，使用单一方程的OLS与2SLS往往会忽略不同方程扰动项之间可能存在的相关性。为增加估计结果的有效性，本研究主要采用3SLS对整个联立方程系统同时进行估计。当然，本研究还进一步加入截面固定效应以揭示区域之间的差异性。具体估计结果如表4所示。
从全国层面的3SLS的估计结果来看（表4），可得到以下结论：
表4 全国样本联立方程3SLS估计结果
第一，方程（1）和方程（2）的估计结果显示，土地财政与人地城镇化协调呈现双向互动的影响效应，并且土地财政对人地城镇化协调发展的影响效应更大。方程（1）中，变量lnLPUrb通过10%显著性检验，且系数为正，说明人地城镇化的协调发展有助于土地财政规模的进一步扩大。因为城镇化的发展需要地方政府投入大量的资金要素与土地要素，在财政缺口与政绩激励的双重作用下，地方政府主要通过土地的征收与出让以获得支持城镇化发展的资金来源，从而扩大土地财政规模。方程（2）中，变量lnLFR在5%水平下显著，且系数为负，说明土地财政规模的扩大并不利于人地城镇化的协调发展。因为土地财政的增加，意味着土地征收与出让的规模不断扩大，这会导致土地城镇化超前发展，从而进一步加剧人地城镇化的发展失衡。
第二，人地城镇化的协调发展有助于减小城乡差距，促进城乡平衡发展。方程（3）中，lnLPUrb通过1%水平的显著性检验，且系数为负，说明人地城镇化协调发展是影响城乡差距的重要因素。人地城镇化的协调发展意味着在城镇化进程中农民能较好地融入城市并享受与城市居民同等的公共服务，从而缩小城乡差距，促进城乡融合；
反之，则会导致城乡差距的进一步扩大。因此，推进以人为核心的城镇化对于新时代乡村振兴与城乡融合至关重要。
第三，地方政府对土地财政的行为偏好是央地财政分权后财政压力与财政自给不足综合驱动的结果。从方程（1）可以看出，变量lnFpress、lnFself分别在5%和1%水平下显著，且系数为正，说明分税制改革后地方政府面临着较严重的财政缺口与现实压力，地方政府在财政收支上存在较大的不平衡。财政自给率偏低导致地方政府普遍追求土地的征收与出让，从而尽可能增加土地财政，谋求地方经济发展，以此增加政绩与晋升的可能性。另外，变量lnLFRit-1亦通过1%水平显著性检验，且系数为正，说明地方政府对土地财政的追求存在惯性依赖的效应。
第四，工业发展与经济发展对人地城镇化的协调起到正面的驱动效应。从方程（2）来看，变量ln-IND2、lnPGDP分别通过5%和1%水平显著性检验，且系数为正，说明工业化效应与经济增长效应均对人地城镇化的协调推进有着正面的促进作用，合理调和工业化建设、城镇化发展与经济增长之间的联动关系，有助于人地城镇化发展的良性循环。变量lnLPUrbit-1也通过显著性检验，且系数为正，说明城镇化的协调发展是一个良性动态的正向促进的过程。
第五，城乡差距还受到城市偏向的发展政策以及地区经济开放程度的影响。方程（3）显示，变量lnEbias在1%水平下显著，且系数为正，说明城市偏向的公共政策是扩大城乡差距的重要因素；
变量lnTrade通过1%水平性检验，且系数为负，说明区域间经济的交流效应有助于城乡差距的缩小。因此，建立城乡平衡的公共政策实施方案，推进城市区域经济圈之间的联动效应，有助于进一步缩小城乡差距。
（四）区域层面的模型估计与结果分析
由于我国存在显著的区域差异，全国层面样本数据的估计结果并不能有效反映各区域的实际情况，因此按照全国地理区划标准（东部11省、中部8省、西部12省）①东部11省市，上海、广东、北京、天津、江苏、浙江、山东、河北、福建、海南、辽宁；
中部8省市，黑龙江、吉林、山西、河南、湖北、安徽、湖南、江西；
西部12省（含自治区），内蒙古、陕西、宁夏、四川、重庆、青海、甘肃、云南、新疆、西藏、广西、贵州。，本研究又分别对东部、中部和西部展开模型估计，以进一步检验土地财政、人地城镇化协调与城乡差距之间内在关系。具体的检验步骤同上，估计结果如表5所示。
从区域层面的3SLS的估计结果来看（表5），可进一步得到以下结论：
表5 分区域联立方程3SLS估计结果
第一，就东部地区而言，土地财政规模与人地城镇化协调互为影响，并且人地城镇化的协调发展有助于城乡差距的缩小。从东部地区的回归结果看，变量lnLPUrb在5%水平下显著，并正向影响ln-LFR；
lnLFR在10%水平下显著，但负向影响lnLPUrb；
变量lnLPUrb在1%水平下显著，并负向影响lnTL。说明人地城镇化的协调发展对土地财政规模的扩大以及城乡差距的缩小均起到较好的正面效应，而土地财政规模的扩大却对人地城镇化协调产生反向抑制效应。
第二，就中部地区而言，土地财政规模与人地城镇化协调同样互为影响，但人地城镇化的协调发展却促进了城乡差距的扩大。从中部地区的回归结果看，变量lnLFR通过10%水平显著性检验，但负向影响lnLPUrb；
变量lnLPUrb在10%水平下显著，并正向影响lnLFR和lnTL。这同样说明土地财政规模的扩大反向抑制人地城镇化的协调；
另外，与东部地区不同的是，人地城镇化的协调发展在推进土地财政规模扩大的同时，却导致城乡差距扩大。这可能与中部省份过度依赖土地财政有关，由于对土地财政的过度依赖，即使在城镇化进程中注重人地城镇化的协调发展，但由于土地的扩张效应远高于人口城镇化的步伐，从而造成人口城镇化滞后与城乡差距扩大。
第三，就西部地区而言，与中部地区一样，人地城镇化协调发展不仅导致土地财政规模的扩大，也引发了城乡差距扩大；
但与东部和中部地区不同的是，土地财政对人地城镇化协调发展的影响效应并不显著。从西部地区的回归结果来看，lnLPUrb分别在10%和1%水平下显著，并正向影响lnLFR和lnTL，变量lnLFR并未通过对lnLPUrb的显著性检验。城镇化对土地财政只存在单向促进的关系，可能是与西部地区资源禀赋薄弱以及经济发展相对滞后有关，并且劳动力资源的缺少也增加了城镇化的成本，从而对城镇化发展造成了阻碍，这也是西部地区城镇化发展落后于东部和中部地区的重要原因。因此，加大对西部地区的政策供给与资源支持，对促进人地城镇化协调发展与缩小城乡差距也许会有更直接的效用。
第四，从整体来看，在土地财政上，东部和中部地区的土地财政规模都受到来自地方财政压力与财政自给率的正向影响，并且中部地区的影响效应更深（中部地区lnFpress和lnFself均在1%水平下显著，东部地区lnFpress和lnFself则在5%和10%水平下显著），说明中部地区在央地财政分权后面临的财政缺口更大，这也是中部地区更加偏好土地财政，对城镇化协调发展抑制效应更深的原因所在。在人地城镇化协调上，工业发展对中西部地区城镇化发展的促进效应更明显，但经济增长却在某种程度上抑制了人地城镇化发展的协调性。另外，回归结果显示，东部地区公共政策的城市偏向效应比中西部地区更深，对城乡差距的影响更明显。
（五）稳健性检验
为进一步验证结果的稳健性，本研究主要采用更换内生变量的方式进行稳健性检验。用城乡居民人均可支配收入之比（Gap）代替泰尔指数（TL），用“大土地财政（LFR2）①大土地财政=土地出让金+房地产税收（土地增值税、耕地占用税、契税、城镇土地使用税、城市建设维护税、房产税）。”代替“土地财政（LFR）”，作为联立方程模型的内生变量，并对全国层面样本数据再次进行实证检验。从稳健性检验结果来看（表6），土地财政与人地城镇化协调呈现双向影响效应，土地财政抑制人地城镇化协调发展，而人地城镇化发展却促进了土地财政规模的扩大，并且有利于城乡差距的缩小。虽然在估计结果上，部分变量的显著性有所减弱，但检验结果与上文研究结论基本一致，这也证明本研究结果的可靠性。
表6 稳健性检验3SLS估计结果
本研究主要通过构建“政绩压力—财政分权”的二元分析框架，对地方政府土地财政的形成机制及其对城镇化协调发展、城乡差距的影响效应展开理论分析与实证检验。主要得到以下结论：（1）“财政压力”和“政绩激励”构成了城镇化进程中地方政府占用土地的根本因素，“土地、财政、政绩”三位一体的模式正好契合了地方官员追求政绩与财政收入的双重目标。（2）土地财政与人地城镇化协调呈现双向互动的影响效应，城镇化的协调发展促进了土地财政规模的扩大，土地财政的扩大则抑制了人地城镇化的协调发展，并且抑制效应大于促进效应。（3）中部地区对土地财政的依赖度比东部地区更强，并且土地财政对人地城镇化协调发展的抑制效应也更深。（4）人地城镇化的协调发展受到工业发展与经济发展的正面驱动，并能有助于缩小城乡差距，促进城乡平衡发展；
此外，城乡差距还受到城市偏向的发展政策以及地区经济开放程度的影响。
结合分析结果，本文的政策启示主要包括四点：第一，推进财税制度进一步深化改革，优化地方财政收入结构。在财政纵向分权的体制框架下，事权与财权的不匹配是造成地方政府土地财政行为偏好的重要因素。这有必要进一步明确界定央地之间、特别是省级以下地方政府的事权职责和财政支出范围，把过去一些不属于地方公共服务职责的事项去除或上移，以减轻地方财政的实际压力；
同时，可以考虑加强对地方的转移支付，甚至可以通过适当的财权下放，保障地方政府财政稳定支出的能力，使事权和财权更加匹配合理，从而降低对土地财政的依赖。第二，逐渐破除以GDP增长为核心的政府绩效考评机制。为真正打破地方土地财政的依赖行为，需要构建起符合新时代经济社会高质量发展的政绩考核机制，可逐步建立一个包括经济增长、公共服务、生态建设、民生改善等多元平衡的考评体系，特别要赋予公共服务等更大的考核权重，以破除地方经济竞争的“锦标赛效应”，通过建立地方之间互促共进的“循环示范效应”，纠偏对土地财政的盲目追从。第三，注重人地城镇化的协调推进。新时期的城镇化发展必须要扭转“以地为核心”的观念，通过政绩评价与财政结构的不断完善，逐步将“人的城镇化”作为最根本的政策目标。同时，通过建立“人口—土地—产业”要素之间的有效联动，促进新型城镇化的健康协调与可持续发展。第四，尊重区域差异，构建城乡共生发展的政策体系。虽然新时期已全面开启乡村振兴的建设步伐，但由于中国巨大的区域异质性，城市偏向问题依然存在，因此有必要因地制宜制定层级性、差异性和动态性的城乡发展政策，继续加强对中西部地区的资源投入与支持，培育和增强统筹城乡治理的内生驱动力[45]，通过分类治理的方式切实减轻对土地财政的依赖，真正实现城镇化协调以及城乡平衡发展。
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